Désormais, tous les établissements scolaires, de la maternelle au lycée, dans le public comme dans le privé sous contrat, sont membres d’un Pial (pôle inclusif d’accompagnement localisé). Néanmoins, cette nouveauté suscite des critiques importantes de la part des AESH, mais aussi des syndicats d’enseignants et des personnels de direction et d’inspection. Deux candidats à l’élection présidentielle avaient même inscrit sa suppression dans leur programme. Et dans la récente auto-évaluation de son quinquennat au ministère, le ministre Blanquer ne fait même aucune mention du Pial dans son chapitre consacré au service public de l’école inclusive. Comment comprendre cette situation ? Quel est ce Pial qui maille désormais tout le territoire ? D’où vient-il ? Quelles sont ses perspectives ?
Qu’est-ce qu’un Pial ?
La définition officielle du Pial apparaît dans quatre références : dans la circulaire de rentrée 2019 intitulée « École inclusive » signée le 5 juin 2019 par le ministre lui-même, dans le vadémécum du Pial annexé à cette même circulaire, et dans la loi du 26 juillet 2019 qui introduit quant à elle une définition légale du Pial. Enfin, le site internet du ministère, sur la page « École inclusive : le Pial, qu’est-ce que c’est ? », apporte sa propre définition fondée sur la présentation des trois grands objectifs de ce pôle.
Le dénominateur commun de ces quatre sources est clair : le Pial a vocation à gérer l’accompagnement des élèves en situation de handicap selon une organisation conçue à l’échelon d’un territoire, lui-même défini au niveau départemental par le directeur académique. Au gré des quatre textes, s’ajoutent les éléments suivants :
— La taille du territoire peut être très variée, allant de l’établissement scolaire du second degré à la circonscription du premier degré, voire tout autre découpage géographique et fonctionnel.
— L’organisation de l’accompagnement est collective et coordonnée au plus près des besoins des élèves ; elle est réactive et flexible en fonction de ces besoins.
— La finalité de l’action est double : permettre à l’élève accompagné d’acquérir les connaissances et compétences du socle commun, et lui permettre de développer son autonomie pour devenir citoyen.
— Le Pial constitue en outre un pôle de ressources à l’attention des membres de la communauté éducative notamment par l’association des professionnels de santé et des établissements et services médico-sociaux.
— Enfin, le Pial a vocation à accroître la professionnalisation des AESH et à améliorer leurs conditions de travail.
Ainsi présenté, on pourrait s’étonner que sa mise en œuvre ait suscité autant de réactions hostiles. Un retour sur le processus d’invention du Pial peut éclairer la question.
Genèse du Pial
Les racines du Pial apparaissent en 2017-2018 quand un fait s’impose à tous : le nombre de notifications d’aide humaine produites par les CDAPH et le recrutement d’AESH pour y répondre ne cessent d’augmenter d’année en année depuis 2006, et pourtant les moyens mobilisés sont toujours insuffisants et l’insatisfaction de tous les acteurs est permanente. Qui plus est, depuis 2014, la montée en charge des notifications d’aide mutualisée bouleverse le schéma traditionnel « un élève — un AESH ». Les manifestations d’indignation sur le manque d’AESH pour les élèves se réitèrent chaque année. Parallèlement, malgré les évolutions législatives et réglementaires, les conditions de travail et de rémunération des AESH demeurent très en deçà de ce que la valeur de leur mission supposerait en retour. Le dialogue social est de plus en plus tendu, des difficultés de recrutement apparaissent même.
Sur le terrain, deux académies imaginent une nouvelle organisation : Grenoble, et Aix-Marseille. Grenoble invente le principe des AESH-m2. L’idée consiste à arrêter d’attendre les notifications pour organiser l’accompagnement en dotant systématiquement les établissements d’une brigade d’AESH-m (mutualisés) en fonction du nombre d’élèves et en rajoutant les AESH-i (individuels) pour les cas les plus lourds. Aix-Marseille, de son côté, invente le PAC, pôle d’accompagnement coordonné pour agir localement sur un petit regroupement d’établissements scolaires en travaillant sur la distinction entre compensation (pour les troubles sévères) et accessibilité (pour répondre aux autres besoins). Objectif : améliorer l’accessibilité pédagogique par la coordination en créant sur un territoire de proximité un bureau chargé de constituer un pôle d’accompagnement et d’accessibilité. Dans les deux académies, les projets souhaitent réduire le temps partiel imposé aux AESH et mieux les intégrer à la communauté éducative.
Le ministère et son administration centrale ont rapidement connaissance de ces deux expérimentations locales et y perçoivent une possible modalité de régulation d’une situation qui semble échapper à toute recherche d’équilibre. Le ministre envisage un nouveau paradigme : c’est l’AESH qui attend l’élève dans son établissement et non le contraire. La Dgesco est chargée d’en tirer parti pour inventer un modèle national en passant par le stade de l’expérimentation progressive et ouverte avant déploiement. Le processus d’invention de ce qui est désormais dénommé Pial, pôle inclusif d’accompagnement localisé, est lancé le 2 août 2018 par un courrier du ministre aux recteurs. Le plan prévoit une expérimentation sur 10 à 20 établissements par académie, avec une totale autonomie d’organisation du contingent d’AESH par les établissements, écoles ou circonscriptions en accord avec les MDPH et les familles. Un bilan est prévu pour mai 2019 et une généralisation progressive à la rentrée de septembre de la même année. L’outil d’auto-évaluation Qualinclus est conseillé aux établissements engagés dans l’expérimentation, et le ministre appelle au développement de formations pour tous les acteurs (enseignants, AESH, PsyEN, cadres) et même avec les partenaires (collectivités territoriales, secteur médico-social). Les réunions de pôle sont encouragées pour définir les ajustements.
Là encore, tout semble bien pensé et prometteur. L’objectif est louable : déplacer « le focus de la compensation […] vers celui de l’organisation pédagogique » avec une coordination « globale des aides humaines, pédagogiques, éducatives et thérapeutiques », et une mobilisation de tous les enseignants pour identifier les besoins des élèves et mettre en œuvre les réponses adéquates.
Un défaut de timing
En réalité, l’application de cette expérimentation se heurta à bien des obstacles. Le courrier du 2 août ne fut pas toujours perçu avec une grande attention par les cadres décisionnaires dans les académies et les départements. De plus, fin août, les conditions de la rentrée ordinaire accaparaient évidemment les esprits de ces derniers ; une nouvelle expérimentation annoncée au cœur de l’été n’apparaissait guère prioritaire. Les conseillers ASH des recteurs furent mobilisés le 18 septembre par la Dgesco. Le plus difficile restait à faire, car les AESH et les moyens de leur recrutement étaient déjà affectés, et les plans de formation déjà programmés sans tenir compte de l’irruption de ce nouvel objet institutionnel. L’année d’expérimentation se traduisit donc par une grande hétérogénéité selon les territoires, tant dans la forme que dans l’agenda et les effectifs mobilisés. Surtout, la longue et lourde chaîne hiérarchique depuis le ministre jusqu’aux écoles et établissements, en passant par les directeurs académiques, les secrétaires généraux, les inspecteurs, les chefs d’établissement et les directeurs d’école, induisait une déperdition d’information inévitable. Sans doute enthousiasmé par quelques remontées, et vraisemblablement pressé par le calendrier politique, le ministre n’attendit pas le retour du bilan de mai 2019 ni une analyse fine des résultats. La loi pour une école de la confiance était déjà en chantier au Parlement, et elle introduisait le Pial au niveau législatif. L’intendance devait donc suivre, la généralisation étant actée et programmée d’avance. Et pour la formation des acteurs, on verrait bien, les services académiques devant y pourvoir, puisque c’était écrit dans les textes ministériels…
Les fissures dans le chantier
Et ce qui devait arriver arriva : le volontarisme politique conjugué à l’incompréhension et la méconnaissance de l’expérimentation soulevèrent d’emblée bien des inquiétudes pour les acteurs concernés. Une communication maladroite au plus haut niveau laissa entendre qu’il s’agissait avec le Pial de substituer l’aide mutualisée à l’aide individuelle et d’arrêter la hausse des notifications. Le soupçon de vouloir faire des économies sur le dos des enfants redoubla aussitôt, oubliant ou méconnaissant que les CDAPH sont souveraines dans leurs décisions et que l’augmentation continue des notifications d’aide mutualisée était largement engagée depuis 2014. Du côté des agents, les inquiétudes apparurent très vite. Pour les AESH, c’était la crainte de se voir encore plus précarisés par une organisation de service changeant tout au long de l’année et dispersée sur un vaste territoire de plusieurs établissements, sans pouvoir suivre correctement un élève. Pour les inspecteurs chargés de circonscription et les chefs d’établissement désignés « Pilotes de Pial », c’était la perspective d’une charge de travail supplémentaire non rémunérée dans un contexte d’avalanches de priorités ministérielles jamais taries et rarement articulées entre elles, qui plus est sur le terrain miné de l’inclusion scolaire et des AESH.
En outre, la question des coordonnateurs de Pial fut gérée sans véritable approfondissement, alors que cette fonction est au cœur du dispositif. Le coordonnateur est chargé concrètement de gérer l’organisation de l’aide humaine effectuée par les AESH. Outre de bonnes compétences en matière de pédagogie inclusive, de réelles connaissances sociologiques et psychologiques du handicap, d’une compétence en gestion des ressources humaines, d’une solide culture du système éducatif général et de celui de son Pial, cette mission nécessite une grande disponibilité intellectuelle et logistique et des capacités de résilience et d’équanimité importantes. Les coordonnateurs départementaux des AESH qui ont acquis tout ce savoir-faire depuis plusieurs années savent que cela ne s’improvise pas. On ne peut le gérer par la simple attribution d’indemnité annuelle de quelques centaines d’euros et une lettre de mission. Le coordonnateur, en liaison étroite avec le « pilote » du Pial, incarne le cœur du « Pôle », ce point topographique qui permet à tous de se repérer et d’agir de manière coordonnée et rationnelle en fonction des objectifs. Sur le terrain, dans les Pial, on observe de grandes difficultés à trouver des volontaires qui restent sur ces postes stratégiques, en plus de leur métier initial, sans la moindre décharge de service.
Enfin, la question du périmètre du Pial demeure pleine et entière. L’équation n’est pas simple : il faut croiser les effectifs d’élèves, le nombre d’écoles et d’EPLE, la surface géographique et le réseau scolaire, les premier et second degrés, les secteurs public et privé. Modifier les territoires pour les ajuster implique une lourde opération de révision des contrats des AESH dans un environnement juridique difficilement pris en compte par les applications de gestion des contractuels.
Des bilans parlementaires critiques
En juillet 2019, le rapport de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur l’inclusion des élèves handicapés soulignait qu’« il ne parai[t] pas de bonne méthode d’étendre un dispositif avant d’en avoir défini les contours et évalué les expérimentations ». La commission souhaitait qu’« un bilan des expériences conduites soit établi avant toute généralisation » et remarquait qu’« outre le défaut de concertation autour de la mise en place des Pial, c’est leur généralisation avant toute évaluation des expérimentations annoncées qui suscite la réprobation ». Interrogé par cette commission, le président de la FNASEPH dont on sait l’engagement pour l’accompagnement des élèves handicapés constatait que « le format, le contour des Pial restent très flous pour l’instant ».
Dans son deuxième rapport de juin 2021, la même commission, tout en reconnaissant l’intérêt du Pial constatait encore des « réactions très vives parmi les professionnels » et reconnaissait que l’on était toujours éloigné d’un fonctionnement satisfaisant du fait de certaines pratiques et modalités de gestion sur le territoire. Parmi ses recommandations : structurer des Pial à taille humaine et assurer une mutualisation, au maximum, au sein d’une même classe ou d’un même établissement. Elle concluait : « il demeure indispensable de placer l’humain au cœur du Pial, de ne pas le voir ni le concevoir sous le seul prisme de la gestion administrative, sous peine qu’il ne manque sa cible ».
En févier 2022, la commission de la culture, de l’éducation et de la communication du Sénat, dans son bilan des mesures éducatives du quinquennat, constatait qu’« il n’existe pour l’instant pas de bilan exhaustif de la mise en place des Pial ». Elle notait néanmoins l’expression d’un bilan mitigé du point de vue des AESH, et observait que le Pial est souvent utilisé comme un moyen de gestion des ressources humaines avant d’être un outil au service des besoins des élèves.
Où va le Pial ?
Peut-on se résigner à des Pial « zombies », disposant de la morphologie décharnée du Pial et se limitant à « marcher » en suscitant l’inquiétude des acteurs ? On observe fort heureusement des Pial qui donnent satisfaction à la majorité de leurs acteurs du fait d’une heureuse conjonction de facteurs positifs : il convient d’en tenir compte.
Le prochain ministère devra sans doute admettre que le chantier du Pial n’est pas achevé. Il reste encore beaucoup à faire, avec humilité, en s’approchant des méthodes mises en évidence par les chercheurs sur les réformes qui s’appliquent avec succès, conçues et engagées soigneusement en respectant le temps nécessaire et surtout le point de vue essentiel des acteurs concernés. Comme pour les réformes pédagogiques, la seule transmission par voie hiérarchique d’une information censée déboucher sur une application directe et limpide par les acteurs n’aboutit qu’à un résultat décevant. Le changement doit être abordé d’un point de vue global et systémique et non uniquement catégoriel et hors contexte. Du temps, de la concertation, et la prise en considération minutieuse des actes professionnels et des structures déjà en place dans l’écosystème sont nécessaires. Cela pourrait sortir le Pial du « prisme de la gestion administrative ».
Dominique Momiron
Le Pial dans le Code de l’éducation
Le site du ministère : Le Pial, qu’est-ce que c’est ?
Assemblée nationale : rapport de juillet 2019
