« Il est impératif de conforter le statut des directeurs d’école ». Le 11 septembre, Angel Gurria, secrétaire général de l’OCDE, a clairement montré la route au gouvernement français à l’occasion de la publication des Regards sur l’éducation 2018. L’OCDE plaide aussi pour davantage d’autonomie des établissements en général pour améliorer l’équité du système éducatif français. Après un rapport parlementaire qui demandait de confier les écoles à de vrais chefs d’établissement (directeurs ou principaux de collèges), l’offensive de l’OCDE renforce un courant dans lequel on trouve aussi la Cour des comptes.. et le ministre de l’éducation nationale. Mais si effectivement les conditions de travail des directeurs d’école sont dures et décourageantes, les pays qui ont suivi ces conseils de l’OCDE ne s’en sont pas toujours forcément bien trouvé…
Conforter le statut des directeurs d’école
« De nombreux pays, à l’heure actuelle, ont ouvert un débat au sujet de la structure idéale des responsabilités et du niveau auquel doit se décider la politique éducative », a déclaré Angfel Gurria, secrétaire général de l’OCDE, le 12 septembre à l’occasion de la publication des Regards sur l’éducation 2018. « Un système éducatif centralisé, dans lequel les ressources sont réparties de manière uniforme, ne garantit pas nécessairement l’obtention de résultats conformes à l’équité. En France, plus de la moitié des décisions concernant le premier cycle de l’enseignement secondaire sont prises par les autorités centrales quand 10 % seulement le sont au niveau de chaque collège. On s’écarte ici quelque peu de la moyenne OCDE et ses 30 % de décisions laissées à l’appréciation des établissements ».
« En France, les directeurs d’école primaire reçoivent une rémunération inférieure de près de 40 % à celle de leurs homologues placés à la tête d’un collège », relève t-il. « Il s’agit là de la plus forte différence de rémunération entre les deux niveaux d’enseignement que l’on puisse trouver à l’échelle de l’OCDE. À cela s’ajoute, en ce qui concerne le primaire, que les chefs d’établissement ne gagnent que 7 % de plus que leurs enseignants ; là aussi, c’est le plus faible écart observé dans la zone OCDE. Le champ d’action laissé aux directeurs d’école primaire, d’autre part, est particulièrement restreint en France, non seulement par rapport aux autres pays de l’OCDE, mais aussi par comparaison avec les directeurs de collège. Il sera impératif de conforter le statut et le rôle des directeurs d’école et des enseignants pour favoriser la réussite scolaire de tous les élèves ».
Eric Charbonnier (OCDE) a aussi rappelé les faibles pouvoirs pédagogiques des chefs d’établissement : seulement un principal sur 10 vient observer des cours, le taux leplus faible de l’OCDE. Pour lui le renforcement des responsabilités des chefs d’établissement a été un des facteurs des progrès de l’école portugaise, un des bons élèves de l’OCDE.
Un vieux débat
L’idée de transformer les écoles en établissements publics de l’enseignement primaire (EPEP) vient de François Fillon, ministre de l’éducation nationale, qui insère cette réforme dans la loi du 13 août 2004. Elle prévoit que « les établissements publics de coopération intercommunale ou plusieurs communes d’un commun accord, ou une commune, peuvent, après avis des conseils des écoles concernées et accord de l’autorité académique, mener, pour une durée maximum de cinq ans, une expérimentation tendant à créer des établissements publics d’enseignement primaire ». F Fillon est remplacé par G de Robien qui tente de faire passer le décret d’application, ce qui occupe les années 2006-2007. Finalement le décret n’est pas publié. C’est l’époque où tous les syndicats d’enseignants s’opposent à la mesure avec l’aide du parti socialiste.
En 2010, l’Institut Montaigne relance le débat sur l’EPEP et une seconde tentative de glisser l’EPEP dans une loi échoue à son tour en 2011. Pourtant il n’y a déjà plus d’unanimité syndicale sur la question. La même année, un sondage publié par le Snuipp montre un net rejet des Epep par les enseignants avec la crainte de voir un échelon hiérarchique et très présent peser sur les enseignants. Mais un an plus tard le Se Unsa publie un autre sondage qui montre une majorité de directeurs en faveur de l’Epep.
En 2015 le rapport Leloup et Caraglia, deux inspectrices générales, évoque l’EPEP comme solution aux dysfonctionnements des circonscriptions du 1er degré. Enfin début mars 2017, la ministre publie des « engagements » en faveur des directeurs pour alléger leurs taches administratives. Ce qui revient à enterrer les Epep.
Mais la question agite la campagne électorale des présidentielles de 2017. Plusieurs candidats se montrent favorables aux EPEP ou à l’intégration des écoles dans un réseau piloté par un collège. Jean-Michel Blanquer lui-même, dans L’école de demain, prend position en faveur des EPEP et de directeurs qui soient de véritables chefs d’établissement.
Un autre acteur n’a cessé de défendre l’idée de réduire fortement le nombre d’école et de mettre de vrais chefs d’établissement :la Cour des Comptes. Depuis 2010 elle a multiplié les recommandations en ce sens avec une grande constance. Ainsi en 2017, la Cour demandait : » Dans le premier degré, associer les directeurs d’école à l’évaluation des enseignants par l’IEN ; donner aux directeurs d’école et aux chefs d’établissement la responsabilité, dans certaines limites, de moduler la répartition annuelle des heures de service devant la classe en fonction des postes occupés et des besoins des élèves ».
Une question de taille
Si la France a une organisation si particulière de ses écoles cela tient à son histoire. La République des Jules avait compris qu’elle devait se matérialiser dans chaque village pour exister. Et sa première matérialisation a été l’école. La Poste est venue plus tard. Lors d’un colloque du Sgen Cfdt, JP Delahaye a remarqué que les pères fondateurs ont aussi voulu faire des écoles des démocraties. « La première condition de l’autonomie c’est qu’il faut un vrai collectif dans les établissements. « Sans démocratie pas d’autonomie » Ainsi en 1883 Octave Gréard crée un « conseil de professeurs » dans les lycées qui sont « l’âme de la maison ». Il faut donc des enseignants formés à l’autonomie et à exercer des délégations de pouvoir. « Il n’y a pas d’autonomie sans pédagogie de l’autonomie ». Il faut aussi un chef d’établissement proche des enseignants. JP Delahaye rappelait une instruction de 1902 qui fixait comme chef d’établissement des professeurs délégués et qui leur demandait d’être « ménager du temps des professeurs »… Enfin JP Delahaye posait aussi la question du seuil permettant l’autonomie. « Il y a une masse critique à avoir ».
Or on sait bien que les écoles sont souvent très petites. 90% des écoles ont moins de 10 classes et 35 000 sur 55 000 moins de six. Des échelles trop petites pour avoir une réelle autonomie. Aussi le récent rapport parlementaire de Valérie Bazin Malgras (LR) et Cécile Rilhac (LREM) proposait de mettre un directeur dans les grandes écoles (plus de 10 classes) et de confier la gestion des autres au principal du collège le plus proche. Cela aurait aussi l’avantage de remettre totalement dans les classes 90% des directeurs actuels…
L’autonomie donne-t-elle des résultats ?
La Suède est le pays qui est allé le plus loin dans l’autonomie des établissements. Les écoles ont été confiées aux municipalités, les enseignants devenant des agents communaux formés dans des centres communaux. Les parents reçoivent un chèque éducation qu’ils peuvent dépenser dans l’école communale ou privée de leur choix, l’ouverture des écoles étant libre. Dans les écoles le directeur dispose d’une large autonomie financière, de recrutement et même par rapport au curriculum. Les résultats ne sont pas bons : montée des inégalités, nette baisse des résultats des élèves particulièrement pour les enfants défavorisés. C’est le résultat du désengagement des acteurs, y compris des directeurs qui croulent sous les tâches. Le problème du recrutement s’est aggravé même pour les directeurs.
Au Royaume Uni on a vu naitre, à coté des écoles publiques et privées classiques, deux nouveaux types d’école : les academies et les free schools. Les academies sont d’anciennes écoles publiques confiées à une structure privée. Elles ont le même financement que les écoles publiques mais disposent de libertés pédagogiques et de gestion très grandes sous la surveillance de l’Ofsted qui regarde les résultats et peut sanctionner financièrement une école. On va vers la transformation de toutes les écoles publiques restantes en academies. Les Free schools sont des écoles nouvelles fondées par des individus ou institutions privées avec de l’argent public. Elles ont une autonomie encore plus large dans leur gestion, leur recrutement et sur le plan pédagogique. Au final, les résultats aux examens montrent que tous ces bouleversements n’ont pas changé radicalement les résultats des élèves. L’effet « autonomie » n’est pas démontré. C’est plutôt la culture du test qui est mise en évidence.
Une question politique ?
Derrière la question des directeurs on entend des forces politiques différentes. Beaucoup de directeurs aimeraient avoir plus d’autorité sur les enseignants et voir leur travail financièrement reconnu. Le ministre leur a compliqué la tâche en supprimant les emplois aidés qui étaient pourtant indispensables. Il n’y a aucune chance qu’il crée 50 000 emplois de directeurs qui devraient d’ailleurs concourir pour entrer dans ce nouveau corps. Il pourrait en créer 500 et confier la gestion des écoles restantes à d’autres. Déjà le rapport de Valérie Bazin Malgras et Cécile Rilhac demande la fusion des écoles maternelles et élémentaires…
D’un autre coté il y a une démarche gestionnaire pour diminuer le coût de l’Ecole. La Cour des comptes la représente bien. Sur le papier, on doit pouvoir réunir dans de grandes écoles primaires beaucoup plus d’élèves. Et en plus expliquer que c’est pour leur bien pédagogique. Il suffit d’ignorer le local, ce que représente l’école mais aussi ce que le regroupement veut dire en qualité de vie et en accélération de l’exode.
Enfin il y a un courant qui veut appliquer à l’école les règles du management. Il cherche des gestionnaires et attend de la concurrence des établissements des résultats automatiques. Celui là est aux affaires.
François Jarraud
Regards sur l’éducation 2018 : le rapport
Rapport parlementaire sur les directeurs
