"Le débat sur la juste labellisation des écoles doit être réouvert". Alors que le ministre de l'éducation nationale doit décider cette année de l'avenir de l'éducation prioritaire, France Stratégie, un service du premier ministre, propose de revoir les critères d'affectation des moyens pour le premier degré. Dans une nouvelle étude, France Stratégie, évoquant notamment le cas des écoles "orphelines", estime qu'il faut revoir les critères d'affectation des moyens "pour mieux garantir que les écoles défavorisées bénéficient effectivement de moyens supplémentaires". Une étude qui vient après un rapport de la Cour des comptes allant dans ce sens.
Désajustement entre le label et la réalité sociale
En l'absence de fichier sur l'origine sociale des écoliers, l'étude de France Stratégie utilise les données Insee sur le niveau de vie médian des zones IRIS (quartiers) pour vérifier l'adéquation entre élèves défavorisés et scolarisation en Education prioritaire (EP). Selon l'étude, " Le ciblage des territoires défavorisés s’est amélioré significativement" depuis la réforme de 2014 et les deux tiers des élèves des quartiers défavorisés sont scolarisés en EP. " La part du hors EP a baissé de 5 à 10 points dans les trois premiers déciles de niveau de vie".
Mais l'étude montre aussi un "désajustement" entre le label EP et le niveau de vie. " En dépit de l’amélioration du ciblage de la politique d’éducation prioritaire, on observe toujours une forme de désajustement entre les 20 % d’élèves en EP et les 20 % des élèves des quartiers les plus défavorisés. D’une part, un tiers des élèves résidant dans les territoires du premier quintile (soit 350 000 élèves environ) est scolarisé dans des écoles hors éducation prioritaire. Ces écoles, parfois qualifiées d’« orphelines », ne bénéficient pas des dispositifs de l’éducation prioritaire, ce qui ne signifie pas pour autant qu’elles ne profitent pas de moyens supplémentaires. À l’inverse, un nombre non négligeable d’élèves sont scolarisés dans une école « embarquée » dans l’éducation prioritaire alors qu’elle n’est pas située dans le premier quintile". Le total des deux correspondrait à 680 000 élèves selon France Stratégie.
Le label ne garantit pas les moyens
L'étude montre aussi que les écoles en EP ont plus de moyens qu'hors EP mais qu'il y a peu de variation entre elles alors que leur situation sociale peut varier. Mais elel affirme aussi que " un grand nombre d’écoles hors éducation prioritaire se retrouvent donc aussi bien, voire mieux dotées que des écoles REP et même REP+... Même au sein des écoles hors éducation prioritaire des 20 % des quartiers les plus favorisés, on trouve des écoles mieux dotées que dans l’éducation prioritaire renforcée, en élémentaire et plus encore en maternelle15 ". Pour l'étude c'est particulièrement le cas en Seine Saint Denis, Nord et Pas de Calais. Conclusion pour France Stratégie : " l’appartenance à un label ne garantit pas systématiquement aux écoles REP et, dans une moindre mesure, aux écoles REP+ d’être mieux dotées que les écoles hors EP, même lorsque celles-ci se situent dans un quartier relativement favorisé".
Exiger des directeurs qu'ils remontent les fichiers élèves
France Stratégie demande donc que les données sociales des écoliers soient remontées. " En vue de la nouvelle carte de 2020, il paraît essentiel de disposer de données exhaustives sur les parents d’élèves des écoles. Si le logiciel de gestion des directeurs d’école (ONDE) permet aujourd’hui de renseigner la profession des parents, cette information n’est effectivement remontée que pour un nombre limité d’élèves. La récolte et la saisie systématiques de ces informations pourraient être reconnues explicitement comme une mission incombant aux directeurs d'écoles".
Remise en question de la labellisation
France Stratégie ouvre maintenant trois chantiers. Le premier c'est la remise à plat de la labellisation : Pour France Stratégie, "du fait de la mise en place des dédoublements au CP et au CE1 en REP et REP+ — qui rend en théorie plus systématique l’effet du label sur les moyens alloués —, le débat sur la juste labellisation des écoles doit être réouvert".
Le second c'est la remise en question de labellisation. Pour limiter le "désajustement" évoqué précédemment, France Stratégie envisage deux solutions. "La première solution consisterait à labelliser chaque école en fonction des caractéristiques de ses propres élèves, ce qui est déjà possible actuellement, mais de manière très limitée, et d’attribuer alors les moyens en fonction de ce label. Les écoles labellisées EP bénéficieraient du dédoublement et de moyens supplémentaires. Cette solution aboutirait à sortir un certain nombre d’écoles des réseaux REP actuels et au contraire à labelliser des écoles REP rurales, ou localisées au sein de secteurs favorisés. Dans ce scénario, l’enjeu du label serait déconnecté de celui de la liaison écoles-collège qui a présidé à l’installation des réseaux".
La seconde consiste à vider la politique d'éducation prioritaire de ses moyens. "Une seconde solution consisterait à conserver le lien entre la labellisation en éducation prioritaire et le rattachement à un réseau construit autour d’un collège et à accroître, en revanche, la modulation des dotations des écoles au sein de chaque réseau en fonction de la difficulté sociale et scolaire spécifique de chacune. Cette solution aboutirait, cette fois, à déconnecter la labellisation en éducation prioritaire, qui demeurerait à l’échelle du réseau, et l’allocation des moyens ; ainsi, les écoles « orphelines » pourraient bénéficier de moyens supplémentaires".
Dans les deux cas c'est la définition actuelle de l'EP qui est remise en question. La notion de réseau , avec ses coordonnateurs, disparait.
Que veut dire l'affectation de moyens sur critères sociaux ?
Remplacer la labellisation par une affectation des moyen sur critères sociaux pose des problèmes plus aigus. Ce système avait été annoncé en 2014 par N Vallaud Belkacem et il fonctionne depuis 2015. Le Café pédagogique avait rencontré ses auteurs et présenté ce systeme. La Depp a réalisé une étude précise de la situation sociale de chaque commune permettant au ministère de définir des moyens qui sont affectés dans cahque académie. Ainsi à la rentrée 2016, 1643 postes ont été affectés aux académies sur critères sociaux et 120 sur critères géographiques (dans les zones rurales) dans le premier degré. L'académie de Créteil qui n'aurait du recevoir que 150 postes du fait de l'augmentation démographique en a reçu 200 supplémentaires en raison de sa composition sociale de sa population et 300 pour marquer la priorité au 1er degré. Total 650 postes au lieu de 150. Besançon qui aurait du en perdre 45 du fait d'une baisse des effectifs élèves au final l'académie en a gagné 5 en raison de la ruralité et des critères sociaux.
Ces affectations sont bien réelles. Mais il s'agit de moyens donnés aux académies. S'ils sont affectés en fonction de critères communaux précis, tout se complique au niveau académique. Comme l'avait précisé un des responsables de ce savant calcul, "la destination des moyens est laissée à la discrétion de l'académie. Elles les utilisent pour la politique académique selon leurs choix. C'est la logique de la LOLF (loi de finances) déconcentrée. On s'interdit de décider au niveau national des décisions locales".
Au final, sur le terrain ce n'est pas à coup de statistiques que les moyens sont attribués mais en fonction des rapports de force locaux, par exemple du poids politique des élus. Le Cnesco a d'ailleurs mis récemment en lumière ces inégalités dans l'usage qui est fait des moyens d'un département à l'autre.
Abandonner la labellisation peut apparaitre comme une idée séduisante pour ajouter de la souplesse (pardon, de l'agilité...) et affecter de façon plus juste les moyens. Concrètement cela pourrait amener rapidement à un abandon des écoles défavorisées. Alors que la Cour des comptes a rendu un rapport qui remet en question les labels, alors que les budgets s'accompagnent de suppressions de postes, la publication de cette étude d'un service du premier ministre en pleine discussion du budget 2020 n'est pas un bon signal.
François Jarraud
Etude France Stratégie
Sur l'affectation des postes sur critère social dans le premier degré et ses limites
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Dossier éducation prioritaire