C'est un constat étonnant. Imaginerait-on une administration qui consacrerait beaucoup de moyens pour chiffrer ses besoins nationaux jusqu'à l'échelle communale pour ensuite en confier la répartition à d'autres ? C'est pourtant ce que fait l'Education nationale. Présentée lors d'une soirée organisée par l'Observatoire des zones prioritaires le 16 novembre,  par Eric Peyre, chef du Bureau du premier degré de la Dgesco (ministère de l'éducation nationale) et Olivier Monso (Depp), l'analyse précise de la nouvelle répartition des moyens dans le premier degré manifeste à la fois la grande compétence des acteurs et une certaine impuissance des politiques. Au final, l'administration ligote les politiques pour que pas grand chose ne change...

Une répartition sociale des moyens voulue par N Vallaud Belkacem

"Désormais on dotera les établissements scolaires en fonction de leur situation sociale. La logique de donner plus à ceux qui ont moins irriguera tout le système". C'est ce que N. Vallaud Belkacem nous avait dit en décembre 2014 lors de la présentation de la réforme de l'affectation des moyens prévue pour la rentrée 2015.

Une formule qu'elle a traduite en actes. Ainsi à la rentrée 2016, 1643 postes sont affectés aux académies sur critères sociaux et 120 sur critères géographiques (dans les zones rurales) dans le premier degré. Par exemple, l'académie de Créteil qui n'aurait du recevoir que 150 postes du fait de l'augmentation démographique en reçoit 200 supplémentaires en raison de sa composition sociale de sa population et 300 pour marquer la priorité au 1er degré. Total 650 postes au lieu de 150. Besançon aurait du en perdre 45 du fait d'une baisse des effectifs élèves mais au final l'académie en gagne 5 en raison de la ruralité et des critères sociaux.

Des calculs qui descendent au niveau communal...

Au bout de deux rentrées cette nouvelle répartition aurait du se voir dans les écoles des zones populaires. Or les enseignants n'ont pas l'impression d'une amélioration dans les classes, même dans des zones défavorisées.

C'est cette constatation que l'intervention d' Eric Peyre, chef du Bureau du premier degré de la Dgesco (ministère de l'éducation nationale) et Olivier Monso (Depp) vient éclairer. Chevilles ouvrières de la réforme de l'allocation des moyens, ils dévoilent tous les mécanismes d'une machine administrative sophistiquée où le fleuve des nouveaux postes finit par s'assécher.

Cette nouvelle répartition des moyens ne laisse rien au hasard. Soucieuse de tenir compte des inégalités sociales comme la ministre l'a demandé, elle classe les communes en fonction du revenu moyen des habitants et de son caractère rural ou urbain. C'est tout un travail qui est réalisé par la Dgesco en descendant jusqu'à l'échelon administratif le plus petit c'est à dire la commune. L'objectif est d'assurer l'équité entre les départements et en même temps la répartition des nouveaux moyens.

Tout est dans la formule

La voilà la formule qui explique la répartition des moyens. Pour chaque commune, la Dgesco calcule le ratio P/E (professeurs pour 100 élèves) en fonction de la composition sociale (en se basant sur le revenu par habitant) et de sa ruralité. Les communes sont ainsi classées dans 3 catégories géographiques (rural, urbain et intermédiaire) et 5 sociales ce qui aboutit à 15 cas possibles.

Par exemple les communes les plus pauvres vont se voir affecter 4.69 postes pour 100 élèves pour les rurales et 4.26 pour les urbaines. Les plus riches n'auront que 4.39 en zone rurale et 3.96 en zone urbaine.

Ces cas communaux sont ensuite agrégés par la Dgesco pour être traduits en nouveaux  postes attribués aux niveaux départemental et académique. C'est ainsi que chaque académie se voit finalement dotée de moyens supplémentaires à la rentrée.

Un calcul détricoté dans les académies

Mais comment faire appliquer cela dans les académies ? Répondant à une question du Café pédagogique en décembre 2014, la toute nouvelle ministre nous avait répondu qu'elle a "donné instruction aux recteurs d'appliquer (ces) mêmes règles aux établissements académie par académie... Les recteurs sont informés et conscients de l'importance que j'attache à ce sujet".

Et en effet la Dgesco transmet bien ces éléments de calcul aux recteurs et aux Dasen. Ils savent ainsi commune par commune comment les moyens devraient être répartis.

Mais ils font ce qu'ils veulent. "La destination des moyens est laissée à la discrétion de l'académie", explique E Peyre. "Ils les utilisent pour la politique académique selon leurs choix. C'est la logique de la LOLF (loi de finances) déconcentrée. On s'interdit de décider au niveau national des décisions locales".

Autrement dit tous ces calculs très précis jusqu'au niveau communal, qui permettraient une gestion objective et surtout sociale des moyens et leur affectation pile là où c'est nécessaire, restent concrètement inutilisés sur le terrain.

Sur le terrain une autre politique

Parce que finalement sur le terrain ce n'est pas à coup de statistiques que les moyens sont attribués mais en fonction des rapports de force. "On ne peut pas faire de mouvements brutaux dans le premier degré", explique E Peyre. C'est qu'au final ce qui compte c'est le rapport de force local. Tout se joue au final entre les Dasen  et les maires qui veulent préserver leur école. Et les Dasen doivent aussi tenir compte de l'histoire scolaire de chaque territoire et des héritages qu'elle a laissé dans chaque commune. Appliquer les critères scientifiques établis impliquerait par exemple des constructions de classe ici et des fermetures là.

La pesanteur de la culture administrative

Un peu avant l'arrivée de N Vallaud-Belkacem, l'ethnographe Denis Laforgue a mis en évidence l'épaisseur de l'administration dans la gestion des moyens du secondaire. Incrusté dans deux rectorats durant 2 années, il a pu observer comment s'effectue la préparation concrète de la rentrée.  "L'apport de mon travail", écrivait-il, c'est d'avoir mis en évidence le poids de la routine administrative qui fait que chaque année on reproduit l'offre de formation avec ses inégalités. Ce sont toujours les mêmes établissements qui ouvrent des options prestigieuses et donc attractives et sélectives. On renforce ainsi chaque année la ségrégation. Mais cette routine s'appuie sur l'idée d'une rentabilité de l'offre. L'administration ouvre telle option dans cet établissement  parce qu'elle sait que l'établissement trouvera le public pour l'alimenter. Elle pense que dans un autre établissement on aura plus de mal à faire venir des élèves et donc l'offre sera moins rentabilisée... En même temps j'ai découvert que cet argument gestionnaire repose sur des représentations... Les agents gestionnaires ne vont pas dans les établissements... Ils décident par défaut d'informations, parfois sur la foi  d'expériences privées. C'est très étonnant".

Les bureaux et le cabinet

Globalement l'effort de redressement accompli depuis 2012 dans le primaire est impressionnant. Après la dégringolade des années 2008-2012, le premier degré a remonté la pente grâce à de nouveaux moyens. Mais au bout de tous ces efforts et compte tenu de la croissance démographique,  l'école primaire retrouve juste en 2016 le niveau de 2008 : 5.35 professeurs pour 100 élèves

Surtout la promesse d'une nouvelle attribution des moyens sur critères sociaux n'est réalisée dans le primaire qu'à l'échelle académique. Entre les options de la ministre et le terrain il y a toute l'épaisseur de l'administration, de sa culture administrative et la force des puissances locales. Cela explique que la rationalisation et la politique engagée de la gestion des moyens voulue par N Vallaud Belkacem atterrit mal sur le terrain.

La Dgesco réfléchit maintenant à appliquer les mêmes calculs dans le secondaire...

François Jarraud

La nouvelle politique (decembre 2014)

A la rentrée 2016

Denis Laforgue