L'autonomie des établissements peut-elle améliorer l'efficacité du système éducatif français, notamment réduire les inégalités ? Professeur à l’université de Nantes et codirecteur du CREN, Yves Dutercq décrypte pour le Café pédagogique les réformes françaises et étrangères. Pour lui, l'autonomie des établissements ne fonctionne au profit de tous que là où elle est "d’ordre collectif et pas seulement fondée sur celle de l’équipe de direction".

Le thème de l'autonomie des établissements scolaires et des écoles a envahi la campagne électorale. On en attend plus d'efficacité pour le système éducatif et notamment la réduction des inégalités sociales dans le système éducatif. Au regard des évolutions récentes des systèmes éducatifs, la France avec son mode actuel de gestion bureaucratique de l’École fait elle exception ?

Le thème de l’autonomie des établissements d’enseignement n’est pas nouveau dans les projets de réforme des systèmes éducatifs, y compris dans le cas français, puisqu’il apparaît dans la suite des lois de décentralisation des années 1980 avec la création du statut d’établissement public local d’enseignement (EPLE) accordé aux collèges et lycées en 1983. Cette autonomie s’inscrit en effet dans un mouvement international qui prête au local des vertus que le central ou le national n’aurait pas, en termes à la fois de meilleur ajustement aux situations et de plus grande efficacité. La question se pose tout autant pour les écoles du primaire… même si les avancées institutionnelles ont été bien moindres pour des raisons de taille mais aussi de culture (cf. l’échec des EPEP et l’impossible réforme du statut des directeurs/trices d’école).

Depuis 35 ans donc, cet horizon de l’autonomie des établissements revient régulièrement dans le débat politico-scolaire français, avec à peu près toujours les mêmes arguments, comme si les mesures déjà prises ne suffisaient pas. Il est vrai que l’autonomie des établissements français reste réduite ou partielle et qu’elle ne fait consensus que parce qu’elle est précisément largement rhétorique. Il est vrai aussi que dans la tête des responsables du système, l’autonomie renvoie moins à la capacité de régulation et d’autorégulation qu’on voudrait voir se développer chez les acteurs locaux qu’à la recherche d’efficience, voire tout simplement d’économie.

Finalement assez peu de pays développent une pleine autonomie au niveau des établissements du secteur public, comme si on se méfiait d’une trop grande indépendance accordée aux personnels et c’est plutôt à un renforcement de la gestion et de l’administration de l’éducation à un niveau plus territorial comme celui du district, du secteur ou de la commune qu’on assiste. Mais il faut dire que c’est dans des pays où des autorités locales ont toujours eu un rôle moteur en matière d’éducation (Angleterre, Canada, États-Unis). La décentralisation prend un tout autre sens là où le développement de l’éducation scolaire est avant tout l’œuvre de l’État central, comme pour la France.

Par ailleurs la question se pose des domaines sur lesquels porterait l’autonomie des établissements : gestion du budget ? choix des enseignants ? programmes d’enseignement ?

L'autonomie est souvent associée à l'idée du leadership du chef d'établissement. Est-ce ainsi que sont gérés les établissements qui ont mis en place l'autonomie à l'étranger ?

En France en tout cas et, c’est bien l’ambiguïté, on a associé dès les premières mesures - celles portant précisément sur l’EPLE - accroissement de l’autonomie et renforcement du pouvoir des directions d’établissement, comme pour la contrôler ou se préserver d’éventuelles dérives. Ce n’est pas pour rien que le législateur est revenu sur une première mouture plus libérale de la loi de 1983 qui prévoyait de réduire le rôle du chef d’établissement représentant de l’État à celui de directeur et de confier la présidence du conseil d’administration à un membre élu, quel que soit son statut. Pourtant l’esprit des textes des années 1980 était plutôt de mobiliser les acteurs, en particulier enseignants et parents, de les faire participer à l’élaboration et à la mise en œuvre d’un projet et de les impliquer plus fortement dans le fonctionnement de l’établissement. Par la suite, la complexité grandissante des tâches à accomplir a rendu nécessaire leur prise en charge par un personnel ad hoc d’où le développement de la professionnalisation des chefs d’établissement qui s’est accompagnée d’une demande de reconnaissance de leur part.

Comme nous le montrons, Hélène Buisson Fenet et moi-même, dans un dossier de la revue Recherche et formation consacré aux cadres de l’éducation en Europe, le développement d’un leadership local assuré par un personnel de direction spécialisé est similaire dans la plupart des autres pays et s’est même accentué ces derniers temps. On trouve souvent aussi le cas de figure de la séparation des pouvoirs entre un chef d’établissement leader pédagogique, ex-enseignant/e, et un/e véritable directeur/trice aux pouvoirs managériaux (Angleterre).

Ce qui distingue peut-être la France, c’est la prise au sérieux du développement des compétences gestionnaires et organisationnelles des personnels de direction des établissements qui a conduit à mettre en place une formation spécifique. Parallèlement, les textes institutionnels mettent l’accent sur la nécessité de sa reconnaissance comme leader pédagogique, ce qui est plus délicat, sa seule formation en matière de pédagogie relevant de son passé d’enseignant, comme c’est encore le cas pour la grande majorité des chefs d’établissement français.

Il n’y a guère que les pays du Nord de l’Europe où on ait voulu étendre à l’ensemble des membres de la communauté éducative la possibilité de jouer un rôle fort dans le fonctionnement de l’établissement, sans privilégier l’équipe de direction. Mais d’une part c’est surtout dans les établissements primaires ou du début du secondaire qu’on retrouve ce type de fonctionnement, d’autre part les pays où on a voulu confier le rôle de leader à des non professionnels, par exemple par élection plutôt que par nomination par une autorité supérieure et avec un mandat limité en temps (Espagne, Portugal), on en est revenu par souci de meilleure efficacité et de compétence plus affirmée.

Dans le cadre de ce nouveau type de management que devient le rôle de l’État ?

Si on se place dans une perspective internationale, et malgré les résultats mitigés du « school-based management », la question ne se pose plus guère de l’autonomie des établissements : elle est actée presque partout, notamment par désengagement de la puissance centrale (pour des raisons budgétaires et idéologiques) mais aussi pour répondre à l’attente des usagers (qui ont le sentiment de pouvoir ainsi davantage faire valoir leur intérêt). En revanche, la demande des enseignants en la matière est très variable et souvent ambivalente.

A partir de là c’est plutôt le problème du mode de régulation de cette autonomie qui se pose et qui fait la différence d’un pays à l’autre : régulation par l’État (national ou régional, cela revient souvent au même) ou régulation par le marché ? En France, de façon très claire, on s’est toujours inscrit dans des formes de régulation assurées par l’État, y compris quand par exemple on a développé la désectorisation de l’affectation des élèves dans les collèges (carte scolaire) dans les années 2007-2010 et laissé croire à la possibilité du libre choix de l’établissement par les parents.

Si l’affectation contrainte pose d’évidents problèmes vu les différences entre établissements, le libre marché ne peut fonctionner correctement car, d’une part, il bénéficie avant tout aux familles les mieux informées (a priori celles des milieux favorisés socialement et culturellement) mais encore il se heurte à l’insoluble problème du surcroît de demandes pour les établissements les plus attractifs qui fait forcément des mécontents et renforce la différenciation entre établissements, ce que les sociologues appellent la ségrégation inter-établissements.

Les politiques de chèques éducation, qui permettent aux parents de choisir leur école et de lui affecter directement la somme allouée, ont toutes plus ou moins échoué, accentuant la ségrégation entre établissements et suscitant la ghettoïsation de certaines écoles (Angleterre, certains états des États-Unis). Mises en place dès les années 1960 dans certains pays, elles ont été reprises ici et là dans les décennies qui ont suivi sans qu’on ait paru tirer les leçons de l’expérience des pays qui les avaient déjà expérimentées. Le dernier exemple connu est celui de la Suède qui a opéré ce bouleversement au milieu des années 1990 avec d’importants dégâts en termes d’accentuation des inégalités dans un pays qui jusque-là en avait été précisément préservé bien mieux que d’autres.

En Grande-Bretagne le pouvoir de contrôle de l’État avait été renforcé sous Thatcher en matière de régulation des établissements, en même temps qu’on leur accordait une plus grande autonomie managériale (school-based management) : développement d’un programme d’enseignement national et de l’inspection des établissements. En Belgique, pays du libre choix des familles en matière d’école, on a instauré très récemment une sorte de carte scolaire et une régulation de l’affectation des élèves par l’administration publique.

En résumé, si on peut et doit inciter les établissements à prendre des initiatives et à développer leur autonomie pédagogique, il est des domaines où il ne peut y avoir que des marges d’autonomie si on veut que le système éducatif continue à fonctionner et à contribuer aux nécessités d’une société équitable. De ce point de vue, il revient à l’autorité publique (L’État en particulier) d’assurer au moins la régulation des flux, l’octroi et la répartition du financement, la certification des personnels et les objectifs curriculaires.

Que change ce nouveau type de management pour les enseignants ?

Le school-based management n’a pas été conçu pour répondre aux attentes des enseignants mais bien des usagers des systèmes éducatifs qui se plaignaient de leurs lourdeurs et dysfonctionnements. Dans le cas de la France, on a vu qu’il a été perçu également par les porte-parole des équipes de direction comme une opportunité pour accroître la légitimité et la reconnaissance des chefs d’établissement, même si au départ tous ne l’ont pas forcément réclamé, loin de là, de crainte justement de se voir investis de grosses responsabilités non accompagnées des moyens d’action afférents, mais aussi de se couper du corps des enseignants dont ils étaient issus.

L’intention de répondre aux attentes des usagers, à une époque de forte dénonciation de l’immobilisme ou des raideurs des enseignants, a conduit à accompagner les mesures de gestion basée sur l’autonomie des établissements de dispositifs d’accompagnement, de soutien mais aussi d’incitation ou de pression dont on n’a vu en France que de très timides exemples dont le principal est l’octroi d’un plein statut de supérieur hiérarchique aux chefs d’établissement, avec donc l’assise institutionnelle pour les « manager » et se transformer en DRH… ce qui ne suffit pas forcément ! Difficile de mobiliser les enseignants sans qu’ils y voient leur intérêt et sans qu’ils reconnaissent la légitimité pédagogique du chef d’établissement qui ne peut se construire qu’en actes.

Bien entendu d’autres systèmes éducatifs, qui pratiquent une pleine politique de responsabilisation des établissements et de leurs personnels, sont allés nettement plus loin en l’assortissant de récompenses ou, plus souvent, de sanctions (obligation de formation, mutation, renvoi, baisse de salaire…) mais le plus souvent ces mesures sont d’ordre collectif et non individuel (déplacement de l’équipe pédagogique, éviction d’un pourcentage fixé d’enseignants, fermeture de l’établissement…). C’est ce qui se passe ou ce qui s’est passé dans certains états des États-Unis, en général avec une gradation des sanctions selon la réaction des équipes d’établissements.

Enfin la double question qui se pose toujours à ce propos est celle de l’élaboration de profils de postes et des modalités d’affectation des enseignants dans les établissements. Dans certains pays, la direction de l’établissement en est principalement chargée, dans d’autres ce sont les autorités locales, plus souvent le profil est élaboré par les autorités locales et le choix définitif laissé aux directions. C’est en gros ce qui se passe dans les établissements de l’enseignement privé sous contrat en France et dans ce cas on peut facilement percevoir la relation de redevabilité à la direction que ce type de recrutement induit, pas forcément toujours très saine. Les chefs d’établissement du public ne sont qu’à moitié demandeurs du reste, il en va différemment en revanche d’un droit de regard sur le profil voire les candidatures. Bien davantage, c’est une fois un enseignant affecté sur un établissement qu’une Relation Humaine intelligente peut se manifester via des entretiens formalisés réguliers (une ou deux fois par an) comme les pratiquent certains chefs d’établissement en France.

Certains candidats évoquent un paiement au mérite des enseignants. cette politique a t elle été appliquée ? Avec quels résultats ?

Bien entendu, la politique de rétribution au mérite a été mise en pratique dans plusieurs pays, y compris dans le secteur public, comme on peut le voir dans certains états des États-Unis, du Canada ou du Brésil. Le problème est évidemment alors de la manière d’évaluer objectivement ce mérite. L’évaluation sur le long terme, sans doute bien plus probante vu la longueur des carrières des enseignants, est difficile à mettre en œuvre et dans la plupart des cas on a eu recours aux résultats des élèves à des tests standardisés pour mesurer le mérite de leurs enseignants. Les enseignants concentrent alors tous leurs efforts à la réussite des élèves à ces tests, au détriment de l’accumulation d’un capital de connaissances articulées et donc d’une véritable progression pédagogique à long terme. Par ailleurs ce sont les seules disciplines testées qui font l’objet d’un investissement de la part des élèves comme des enseignants. Le célèbre économiste libéral de l’éducation, Eric Hanushek, le reconnaît lui-même : l’incitation monétaire et la relation mécanique entre rémunération et performance ne sont pas très pertinentes (cf. sur ce point par exemple un article de 2009 de Françoise Larré, paru dans la Revue française de pédagogie, La mise en incitation des enseignants : solution théorique ou réponse pragmatique ?).

Cela signifie que la rémunération au mérite, si elle est mise en place, doit porter sur d’autres indicateurs et donc d’autres formes d’investissement des enseignants, notamment d’ordre plus collectif. Cela signifie plus encore que des incitations à la mobilisation d’un autre ordre que monétaire doivent être imaginées.

Globalement ces politiques ont elle amélioré l'efficacité de l’École ?

Le cas de la Suède est exemplaire, je l’ai dit. Au tournant des années 1990, le nouveau gouvernement libéral y a décentralisé la gestion des établissements en direction des municipalités alors même que le système éducatif était à la fois homogène et bien classé dans les comparaisons internationales. De plus on y a instauré au niveau du secondaire le libre choix de l’école par les familles. Le bilan est négatif, de l’avis unanime des experts en raison des insuffisances de cohérence et de régulation de la politique éducative, en particulier les écarts de performance entre établissements se sont creusés. 

En effet, quand on met en place un marché régulé par la loi de l’offre et de la demande, les établissements ont intérêt à améliorer leur image plutôt que les performances potentielles des élèves : ils cherchent à recruter d’emblée les élèves les plus performants et les plus conformes aux attentes scolaires et sociales traditionnelles et non à faire progresser le tout venant des élèves. Le choix des élèves par les établissements, au moins les plus attractifs, se substitue alors à celui de l’établissement par les parents ou les élèves. Il faut donc faire la part des choses entre l’autonomie des établissements dans un cadre législatif et institutionnel solide et la liberté des usagers de choisir sur un marché favorisant l’entre-soi et les regroupements affinitaires. Par ailleurs l’adaptation au contexte fait courir le risque du localisme et du communautarisme, comme on a pu le voir aux États-Unis dans le cas des charter schools.

Au regard des exemples étrangers, quelles réformes imaginer pour améliorer l'efficacité et l'égalité du système éducatif français ?

Les systèmes éducatifs qui fonctionnent le mieux sont ceux dont la réussite des élèves est la moins corrélée à leur origine sociale, ceux dont le niveau scolaire à la sortie mais aussi les voies possibles d’orientation des élèves ne sont pas le décalque des inégalités sociales. On constate que de ce point de vue les systèmes les plus performants sont ceux de pays où précisément les inégalités sociales sont les moins grandes, où la différence de revenus entre les plus pauvres et les plus riches est la plus contenue. C’est encore une fois le cas des pays du Nord de l’Europe : on a cité et on continue de citer en référence la Finlande et c’est notamment pour cette raison.

Ce sont des pays où on continue d’investir beaucoup dans l’éducation et spécialement dans la formation des enseignants, où aucune réforme n’est menée sans être fortement accompagnée, où la réussite éducative n’est pas rapportée aux seules performances scolaires des élèves, où enfin les enseignants bénéficient d’une forte reconnaissance et de la confiance sociale. A ce compte-là, oui ce sont des pays où aussi on a pu développer des formes d’autonomie des établissements mais d’ordre collectif et pas seulement fondée sur celle de l’équipe de direction.

Yves Dutercq

Professeur à l’université de Nantes et codirecteur du CREN (Centre de recherche en éducation de Nantes), auteur entre autres de Où va l’éducation entre public et privé (De Boeck, 2011), Les bons élèves (PUF, 2013, avec Carole Daverne) et Le leadership éducatif, entre défi et fiction (De Boeck, 2015, avec Moncia Gather Thurer et Guy Pelletier).

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