Le budget de l’État
Le budget
Le budget de l’État correspond à l’ensemble de ses ressources et de ses dépenses. L’essentiel des ressources provient des impôts et des taxes payés par les citoyens et les entreprises. Les dépenses correspondent à l’argent dépensé par l’État pour financer l’action publique : éducation, police, justice, recherche, culture…
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Comment est élaboré le budget de l’État ?
La réforme de la procédure budgétaire mise en œuvre pour la préparation du budget 2006, premier budget sous le régime de la nouvelle loi organique, a été approfondie à l'occasion de l'élaboration des budgets 2007 et 2008. La réforme de la procédure tire les conséquences de la présentation et de la justification au premier euro des crédits pour centrer davantage le dialogue budgétaire sur les réformes structurelles. Elle intègre également les nouvelles modalités de présentation et de vote du budget en missions, programmes et actions, ainsi que les objectifs et indicateurs de performance qui y sont associés.
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Qu'est le budget de l'État, qu'est-ce qu’une loi de finances, comment se présente un projet de loi de finances, quelles sont les étapes d'élaboration et d'adoption d'une loi de finances, qu'est-ce qu'un collectif budgétaire, comment sont appliquées les lois de finances, qu'est-ce qu'un déficit budgétaire, comment est financé le déficit budgétaire, quelle est la différence entre le déficit budgétaire et la dette de l'État, qu'est-ce que le trésor public, quels sont les grands principes budgétaires, ....
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Un outil interactif d’explication du budget : le budget de l’État c’est quoi, quelles sont les dépenses, d’où vient l’argent de l’État, comment s’élabore le budget et comment s’équilibre le budget.
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Un calendrier pour situer dans le temps la procédure budgétaire.
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L'articulation des différentes phases de la procédure budgétaire.
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La loi de finances
Qu'est-ce qu’une loi de finances ?
La première notion de loi de finances est donnée par les articles 13 et 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 selon lesquels tous les citoyens doivent, d’une part, participer à l’entretien de la force publique et aux dépenses d’administration en raison de leurs facultés contributives, et ont le droit, d’autre part, de constater, de suivre l’emploi et de déterminer les modalités de fixation de cette contribution publique librement consentie.
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Chaque année, le Gouvernement présente à l’automne devant le Parlement le projet de budget de la France pour l’année suivante qui rassemble, dans un document unique, l’ensemble des dépenses de l’État et la prévision de ses recettes.
Le budget de l'État est une loi.
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Le projet de loi de finances pour 2009, quatrième budget présenté dans le cadre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et second budget de la législature et du quinquennat, s’inscrit pour la première fois dans le cadre d’une programmation triennale des dépenses de l’État, présentée au Parlement en juillet, à l’occasion du débat d’orientation des finances publiques, et soumise à son approbation dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques. Il poursuit simultanément deux objectifs majeurs qui traduisent les engagements pris devant les Français :
- maintenir le cap du redressement des finances publiques dans un contexte économique pourtant particulièrement difficile. Par rapport à la prévision pour 2008, le déficit budgétaire est contenu en 2009, grâce à un effort de maîtrise sans précédent des dépenses de fonctionnement et d’intervention de l’État ;
- préparer l’avenir en redéployant les moyens au profit d’une croissance de moyen terme forte et respectueuse du développement durable, grâce à la valorisation du travail, à la poursuite de l’effort en faveur de l’enseignement supérieur et de la recherche, au renforcement de notre compétitivité et à la réorientation de la fiscalité et des interventions de l’État au service des objectifs du « Grenelle de l’environnement ».
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Le projet de loi de finances et les documents généraux annexés, les missions du budget de l’État et les annexes générales.
http://www.performance-publique.gouv.fr/farandole/2009/pap.html
Avec la LOLF, les modalités de vote du budget par le Parlement ont changé en profondeur : les parlementaires se prononcent sur 100 % des crédits et disposent d’un droit d’amendement élargi. Chacune des missions fait l’objet d’un vote. Les plafonds d’emploi ventilés par ministère font l’objet d’un vote unique. Le droit d’amendement est élargi. Les parlementaires peuvent modifier la répartition des crédits entre les programmes d’une même mission ; créer, modifier ou supprimer un programme. La création ou la modification des programmes doit se conformer aux mêmes règles que celles imposées au Gouvernement dans la proposition des programmes (définition des objectifs, cohérence des moyens accordés, proposition d’indicateurs précis…).
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La définition de plafonds de crédits pour chaque mission et pour chaque exercice de la période de programmation implique que les missions puissent, dans le cadre du plafond initialement défini, absorber les aléas qui pourraient survenir en cours de période (principe d’ « auto-assurance »). Cela suppose l’existence de missions d’une taille suffisante, d’une part, et dont la composition permet d’opérer des arbitrages entre les crédits des différents programmes, d’autre part.
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La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) votée en 2001 constitue un "big bang" pour la comptabilité de l'État, puisque les comptes sont désormais établis selon un nouveau référentiel comptable qui s’inspire très largement de la pratique des entreprises.
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Le dossier détaillé de l’assemblée nationale.
http://www.assemblee-nationale.fr/13/dossiers/loi_finances_2009.asp
Les ressources de l’État
L’État tire l’essentiel de ses ressources des recettes fiscales (près de 90% du total des recettes hors emprunt), constituées d’impôts - directs ou indirects - prélevés à la fois sur les citoyens et les entreprises.
Les impôts directs sont les impôts supportés directement par les personnes qui y sont assujetties. Ils sont souvent recouvrés à l’aide d’un rôle, c'est-à-dire d’une liste nominative des contribuables. Ces derniers ne peuvent reporter la charge de l’impôt sur d’autres agents économiques, à la différence des impôts indirects.
Les impôts indirects sont les impôts sur les dépenses, qui s’incorporent dans le prix des biens et des services consommés. Les entreprises les versent à l’État. Il en existe deux catégories : la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), assise sur la consommation, et les contributions indirectes, impôts spécifiques relatifs à certains produits ou certaines activités déterminées.
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Que sont des prélèvements obligatoires, qu’est-ce qu’un impôt, qu’est-ce que le principe d’égalité fiscale, qu’entend-on par proportionnalité et progressivité de l’impôt, qui décide des impôts, qui paie des impôts en France, quels sont les différents impôts perçus par l'État, quelle est la différence entre impôts directs et impôts indirects, qu’est-ce que le prélèvement à la source, quelles sont les ressources non fiscales de l’État, ….
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Les dépenses de l’État
Les dépenses de l’État comprennent des dépenses de personnel, de fonctionnement, d’intervention (exemple : aides économiques), d’investissement (exemple : construction des routes) ainsi que le remboursement des intérêts de la dette.
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Quelles sont les dépenses de l’État par ministère, quelles sont les dépenses de l’État par fonction, l’État est-il un employeur important, quels sont les investissements de l'État, qu’est-ce que le service de la dette, quel est le rôle du Parlement en matière de dépenses, …
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L’équilibre budgétaire
Les dépenses de l’Etat sont supérieures à ses recettes. Ainsi, le budget fait apparaître un déficit. L’accumulation de ces déficits au cours des années constitue la dette de l’Etat (892,1 Md€ en 2006).
Pour la loi de finances 2008, les ressources nettes du budget général de l’Etat (ses recettes) sont de 230 Md€ et ses charges nettes (ses dépenses) de 271 Md€. Le solde du budget général est donc négatif : -41 Md€. C’est ce qu’on appelle le déficit budgétaire.
Le déficit public correspond au déficit de toutes les administrations publiques (Etat, administrations de sécurité sociale, administrations locales et organismes divers d’administration centrale). L’accumulation de ces déficits au cours des années constitue la dette publique. En 2006, la dette publique de la France était de 1150 Md€.
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Déficit budgétaire et dette publique.
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La LOLF
Avec le vote de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) le 1er août 2001, le Parlement a souhaité renforcer la transparence et la performance de la gestion publique avec une double réforme budgétaire et comptable qui permette de rendre des comptes réguliers, sincères et qui donnent une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière (article 27 de la LOLF).
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Le compte général de l’État (CGE), qui remplace depuis 2007, l’ancien compte général des administrations financières (CGAF) comprend le bilan, le compte de résultat, le tableau des flux de trésorerie et l’Annexe qui inclut notamment une évaluation des engagements hors bilan. Le CGE est accompagné d’un rapport de présentation synthétique qui analyse et commente les données du CGE , d’un rapport sur le contrôle interne comptable qui explique les actions engagées par les services pour assurer la qualité des comptes et renforcer la maîtrise des risques financiers, et de la balance générale. Un Mémento des comptes de l’Etat 2007 sous la forme d’une brochure didactique a pour objectif de "décrypter" la lecture des nouveaux comptes au format LOLF.
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Gérer un budget, pour le citoyen comme pour l’État, cela signifie prendre des décisions majeures pour l’avenir : quels objectifs poursuit-on ? Dans quel domaine investir ? Quelles dépenses privilégier ? …
L’ancienne présentation du budget de l’État ne répondait pas correctement à ces objectifs.
Le Parlement, aidé des administrations financières, a donc décidé de réformer le suivi du budget de l’État, en adoptant la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, véritable « constitution financière de l’État ». Cette réforme a été appliquée pour la première fois en 2006.
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La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 – la LOLF – réforme en profondeur le budget et la gestion de l’État. Elle met en place des lois de finances plus lisibles et plus transparentes qui détaillent les moyens des différentes politiques publiques présentées en missions et en programmes ainsi qu’une gestion plus performante par l’introduction d’objectifs et d’indicateurs de performances. En développant une culture de résultats, la LOLF permet de dépenser mieux et d’améliorer l’efficacité de l’action publique pour le bénéfice de tous : des citoyens, des usagers des services publics, des contribuables et des agents de l’État.
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L’objectif de la LOLF est de faire passer l’État d’une logique de moyens à une logique de résultats. Jusque là, on s'intéressait davantage au volume des moyens consacrés à une politique, qu'aux résultats concrets obtenus grâce à ces moyens. Désormais, les discussions budgétaires portent non seulement sur les moyens, mais aussi sur l'efficacité des dépenses, par rapport à des objectifs définis pour chaque programme.
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La nouvelle gestion publique prend appui sur une chaîne de responsabilité qui garantit un engagement sur la performance à tous les niveaux.
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Pourquoi fallait-il réformer l'ordonnance de 1959, comment la LOLF a-t-elle été préparée et adoptée, quels changements interviennent dans la présentation des dépenses, comment le débat budgétaire va-t-il désormais s'organiser, quelles sont les évolutions concernant l'exécution des dépenses, quels sont les changements en matière de contrôle du budget, quel est l'impact de la LOLF sur la comptabilité de l'État, …
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Le dossier du ministère de l’Éducation Nationale.
Puissant levier de réforme de l'État, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) enclenche un processus de transformation radicale des règles budgétaires et comptables de l'État - qui n'avaient pas évolué depuis plus de 40 ans. L'ambition de cette loi est de réformer la gestion de l'État tout entière, c'est-à-dire la façon dont l'argent public est utilisé par chaque ministère. Cette réforme vise à instaurer une gestion plus démocratique et plus efficace des dépenses publiques.
http://www.education.gouv.fr/cid31/la-lolf-qu-est-ce-q[...]
Un guide pratique de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances) qui permet à chacun de comprendre les apports de la nouvelle constitution budgétaire qui a notamment insufflé plus de démocratie en donnant une place accrue au Parlement dans le vote et le contrôle du budget, et en lui permettant, de même qu’à tout citoyen, de mieux comprendre le budget de l’État, désormais plus lisible et structuré autour de politiques publiques identifiées dans les missions et programmes. La LOLF a également mis l’action de l’État à l’épreuve de la performance, qui traduit à la fois l’efficacité -la mission de service public est elle remplie ?- et l’efficience -l’est-elle au meilleur coût ?
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Les contrôles des finances de l’État
La certification est une mission d’audit externe des comptes qui consiste à exprimer une opinion sur la conformité des comptes au référentiel comptable qui leur est applicable. Cette opinion ne se limite pas à la régularité des comptes, elle conduit à se prononcer également sur leur sincérité, ce qui la distingue de la vérification. Cela donne au Parlement et aux ministères une assurance supplémentaire de disposer d’une comptabilité générale fiabilisée.
Le certificateur peut exprimer quatre types d’opinion : la certification sans réserve, la certification avec réserve, le refus de certification et l’impossibilité de certifier.
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Quel contrôle est exercé par l’administration, quels sont les pouvoirs de contrôle de la Cour des comptes, qu’est-ce que la Cour de discipline budgétaire et financière, le Parlement exerce-t-il un contrôle sur les finances de l’État, …
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Le contrôle financier rénové, désormais qualifié de « budgétaire », procède d’un nouvel équilibre entre responsabilité du gestionnaire et contrôle de son action, tel que voulu et posé par la LOLF. Ce nouvel équilibre se traduit par un changement de la nature et de l’étendue du contrôle exercé par le contrôleur budgétaire dont les modalités d’exercice sont adaptées aux objectifs recherchés.
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L’exécution des lois de finances
Le Parlement examine, en juin-juillet de l’année N+1, le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année N. Ce dernier présente le résultat de l’exécution budgétaire de l’année N en comptabilités budgétaire et générale. Il présente également un volet « performance », à travers lequel le Parlement peut apprécier la qualité de la gestion des politiques publiques. Il scrute les résultats obtenus et mesure la différence avec les prévisions pour en tenir compte lors de la discussion du budget de l’année N+2. Rendez-vous incontournable, c’est un « moment de vérité budgétaire » pour les services de l’État avec la comparaison des données prévisionnelles de la loi de finances initiale (LFI) et les résultats atteints en loi de règlement des comptes et rapport de gestion.
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Les rapports de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques de l'État. Sont disponibles les rapports des quatre dernières années.
http://www.ccomptes.fr/fr/CC/Publications-RSFPE.html
Les rapports de la Cour des comptes sur la certification des comptes de l’État pour ces cinq dernières années.
http://www.ccomptes.fr/fr/CC/Publications-RCE.html
Les rapports de la Cour des comptes sur les résultats et la gestion budgétaire de l’État pour ces huit dernières années.
http://www.ccomptes.fr/fr/CC/Publications-RRGB.html
Le jeu de simulation en ligne Cyberbudget
Le jeu Cyber-Budget propose à tout internaute d’approfondir ses connaissances relatives à la gestion des finances publiques d’une façon à la fois interactive et pédagogique. Amené, le temps du jeu, à remplacer le ministre du Budget, vous devez accomplir successivement quatre missions en conformité avec le calendrier budgétaire : la préparation du budget, sa programmation, son examen par le Parlement et sa gestion.
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