Comment s'est mis en place le pilotage par les résultats dans le système éducatif ? Quels outils utilise-t-il ? Pour quels résultats ? Comment cela interfère-t-il avec le travail des enseignants et la vie des élèves ? L'ouvrage dirigé par Christian Maroy, professeur à l'université de Montréal, propose un large tour d'horizon, du Québec à Israël en passant par des pays aussi différents, par exemple, que la France ou la Hongrie. Il montre la variété des situations et des modes de pilotage. Mais il met en évidence aussi les exigences éthiques de ces démarches. Comment assurer performance et égalité sociale, respect et dignité ?
Depuis une vingtaine d'années, la pression des résultats s'exerce toujours plus forte sur l'Ecole. En France, dans le cadre de la LOLF, toutes les politiques publiques sont soumises à des indicateurs qui sont rendus publiques et débattus. Pour l'Ecole, la loi d'orientation de 2005 avait fixé des objectifs. La nouvelle loi de 2013 en impose également, par exemple en maintenant les seuils de 50% des jeunes dans l'enseignement supérieur et 80% au bac ou encore avec l'objectif de réduire à moins de 10 % l'écart de maîtrise des compétences en fin de CM2 entre les élèves de l'éducation prioritaire et les élèves hors éducation prioritaire ou de diviser par deux la proportion des élèves qui sortent du système scolaire sans qualification.
L'ouvrage montre la variété des situations depuis l'accountability anglo-saxonne, appuyée sur des batteries de tests informatisés accompagnés de sanction financières et administratives, jusqu'aux procédures plus réflexives d'un pays comme la France. Pour cela il mobilise les meilleurs auteurs. C'est Nathalie Mons qui fait le point sur l'évaluation standardisée des élèves et la problématique de l'égalité sociale en France. Le livre fait encore appel, par exemple, à Julia Rusnik pour Iraël, Eszter Berényi et Ivan Bajomi pour la Hongrie, Xavier Dumay pour la Belgique, Yves Dutercq et Sylvie Cuculou pour le primaire français, ou Monica Gather Thurler pour la Suisse.
L'ouvrage met en évidence les procédures de construction par les politiques des modes d'évaluation. Il met en évidence els écarts entre les modèles théoriques et les théories des apôtres du new management et les mises en oeuvre effectives sur le terrain. C'est ainsi qu'il nous permet de comprendre ce qui est réellement en jeu dans ces politiques. Pour la société les enjeux sont d'abord sociaux : comment assurer l'égalité dans des systèmes qui évaluent et trient en permanence ? Pour les enseignants les enjeux professionnels sont importants : comment garder la maitrise de son métier ? Comment respecter ses valeurs éthiques dans des procédures qui semblent les ignorer ?
Christian Maroy (dir), L'école à l'épreuve de la performance. Les politiques de régulation par les résultats, de Boeck 2013, ISBN 978- 2-8041-7547-4
C. Maroy : " L’enjeu se pose autour du type de professionnalisme enseignant"
Quelle efficacité ont les politiques de pilotage par les résultats ? Quels effets sur le travail des élèves et le métier d'enseignant ? Christian Maroy répond à nos questions.
Votre livre propose des études de cas en France, au Québec, en Hongrie, en Israël, en Suisse etc. On a l'impression que le pilotage par les résultats est quelque chose d'universel qui déferle sur tous les pays développés et même au-delà. Est-ce le cas ?
Oui d’un côté, on peut dire qu’il y a un assez remarquable « air de famille » dans les politiques de « gouvernance des systèmes scolaires » développées depuis une vingtaine d’années dans la majorité des systèmes éducatifs des pays de l’OCDE. Ces politiques ont des ingrédients communs dérivés de la doctrine assez protéiforme du « nouveau management public », qui est ancien déjà mais pénètre de plus en plus le monde éducatif, pourtant réputé être un monde un peu à part. Ingrédients communs, avec la mise en place d’outils de pilotage et de régulation à distance des performances des organisations et acteurs scolaires au niveau local, par un Etat de plus en plus « évaluateur » selon le mot de Guy Neave. À des degrés et selon des modalités diverses, mais de façon de plus en plus visible, les États mettent en place des systèmes d’indicateurs nationaux, parfois de longue date comme en France ou au Québec, mais c’est plus récent en Belgique ou en Hongrie. Par ailleurs, la mise en place de ces modes de régulation des systèmes éducatifs se fait pour améliorer l’efficacité éducative, réduire les inégalités, améliorer l’efficience. L’école est donc de plus en plus pensée comme un système de production, dont il faut fixer les objectifs opérationnels, mesurables, lesquels servent de standards pour en évaluer voire en prescrire les résultats.
Cela implique dès lors aussi la définition d’objectifs d’apprentissage pour un curriculum éducatif donné, des dispositifs d’évaluation des résultats des élèves, évaluations externes à grande échelle d’origine nationale ou internationale (Pisa), qui servent alors pour comparer les performances des écoles, voire des classes et des enseignants. Ces évaluations peuvent être anciennes dans certains pays (au Québec, en France, mais pas en Belgique), mais la nouveauté réside dans le fait qu’elles sont supposées servir de point d’appui pour le « pilotage » des actions à tous les niveaux d’action. De plus, dans certains pays, de vrais mécanismes formels de reddition de compte sont mis en place, comme au Québec. Les Commissions scolaires au niveau intermédiaire ou les établissements ont des plans de réussite, chiffrés, par rapport auxquels ils doivent régulièrement «rendre des comptes » soit à l’autorité de tutelle, soit aux parents et communautés locales. Définition d’objectifs chiffrés, de « standards » d’apprentissage, dispositifs d’évaluation externes aux modalités variables, et enfin responsabilisation voire reddition de compte des écoles et enseignants quant à leurs résultats effectifs, tels sont les ingrédients de ces politiques.
Si on peut parler de tendance internationale, cela ne signifie pas que toutes ces politiques soient identiques dans les faits. Les études de cas qui constituent le cœur du livre permettent ainsi de montrer que ce pilotage par les résultats prend des formes différenciées en fonction des contextes, de même qu’elles permettent d’interroger les effets de ces nouveaux modes de régulation des systèmes éducatifs à différents niveaux d’actions : national, régional et local. Car les « ressorts » concrets à travers lesquels on espère améliorer les performances et changer les pratiques éducatives, varient en fonction des contextes nationaux et locaux, des particularités culturelles, politiques et idéologiques des pays. Ainsi, en France ou en Belgique, c’est surtout la « responsabilisation réflexive » des enseignants et directions d’école, par leur confrontation aux résultats des élèves ou de l’école qui vise à enclencher un processus d’amélioration des pratiques pédagogiques et gestionnaires. Au Québec, la demande de reddition de compte devient plus formelle et il ne s’agit pas seulement de responsabilité morale des professionnels; l’impact sur la régulation des pratiques enseignantes semble plus fort. En Hongrie, également. Mais on n’assiste pas dans les contextes analysés, à des politiques d’accountability dites « dures » de certains Etats américains où des « enjeux forts » y sont liés : changement du staff de direction en cas de performance durablement insuffisante, des salaires ou des carrières liés à la performance pour les enseignants, des incitants pour favoriser des changements d’école des parents insatisfaits de l’établissement scolaire de leurs enfants par ex.
Certains, je pense à P Meirieu par exemple, disent que ces politiques entrainent une prolétarisation du travail enseignant. Qu'en pensez vous ?
Je pense que ces politiques posent effectivement des enjeux importants pour les enseignants, leurs organisations syndicales et professionnelles, enjeux du point de vue de leur autonomie professionnelle (technique mais aussi morale), du point de vue de leur expertise, de leur pouvoir comme groupe professionnel. Et effectivement, dans de nombreux pays, les organisations syndicales enseignantes ne s’y trompent pas et voient effectivement des risques importants émerger autour de ce « pilotage par les résultats » : par ex. au Québec ils s’y opposent de façon assez constante depuis 10 ans. Cependant, je n’utiliserai pas pour souligner ces dangers le terme de « prolétarisation » par opposition à la « professionnalisation » des enseignants, la première visant à souligner à la fois la perte de prestige, la tendance à la perte de qualification et d’autonomie des enseignants, alors que la « professionnalisation » impliquerait l’inverse. Posé ainsi, le débat me semble surtout polémique.
Il me semble que l’enjeu se pose autour du type de professionnalisme enseignant que ces politiques risquent de générer : veut-on développer une définition managériale du professionnalisme, un professionnalisme étroit où le « professionnel » se réduit à une capacité à atteindre les objectifs qui lui ont été assignés (ce qui suppose une expertise et une relative autonomie de moyens ; l’enseignant devient en fait un « exécutant qualifié ») ou bien un professionnalisme plus large, vocationnel dirait Elliot Freidson, qui implique en plus, un jugement éthique, une autonomie de réflexion et de jugement, ménageant une possibilité de dérogation, une latitude face aux décisions ou choix proposés/imposés par une autorité organisationnelle ou des usagers, si par exemple ces choix heurtent fortement les jugements du professionnel, du point de vue technique ou éthique. Les politiques de régulation par les résultats me semblent appeler une redéfinition du professionnalisme dans un sens plus étroit et managérial du terme. Surtout lorsque ces politiques s’accompagnent de prescriptions sur les pratiques enseignantes, et d’enjeux « forts » pour les écoles et les enseignants.
Peut on parler de rupture idéologique pour le monde enseignant ?
Je ne pense pas qu’il y ait rupture au sens où on passerait d’un coup d’un modèle à l’autre. Effectivement, les politiques de pilotage par les résultats tendent à faire évoluer le professionnalisme enseignant, mais de façon différente selon les systèmes. Par ailleurs, on peut dire que cette focalisation sur la performance et sur les résultats dans les systèmes éducatifs participe d’un passage (entamé déjà depuis plusieurs décennies) d’une conception de l’école comme institution vers une conception de l’école comme un système de production : production de compétences, de résultats…
Cela affecte-il aussi le travail des élèves ?
Lorsque l’on parle « d’affecter » les travail des élèves, si la question a trait aux effets du pilotage par les résultats sur cette dimension, il faut d’abord définir ce que l’on entend par travail des élèves … Est-il question de l’organisation des apprentissages au sein de la classe, des contenus enseignés, des curriculums prescrits à un niveau national, ou encore des résultats des élèves ? Dans le livre, Nathalie Mons discute les résultats de recherches dans le champ de l’économie de l’éducation menées dans des contextes anglo-saxons qui nous donnent des informations sur l’effet des politiques de régulation par les résultats sur ces dimensions, notamment lorsque l’accountability est « dure ». Ces recherches ont mis en exergue le phénomène du « teaching to the test » avec une centration des enseignements en vue de la réussite des élèves aux examens et sur les matières à « forts enjeux ». D’autres études concluent à une focalisation des enseignants sur des objectifs strictement cognitifs et au développement de pratiques pédagogiques davantage axées sur la mémorisation rapide. S’agissant de la motivation des élèves, certaines études ont démontré que, si le testing peut amener les élèves à travailler plus, il aurait néanmoins des effets négatifs ou neutres sur une motivation intrinsèque, le plaisir d’apprendre. On voit donc que les effets du pilotage par les résultats sur le « travail » des élèves restent à développer.
D’autre part, ces recherches dans le champ de l’économie de l’éducation n’interrogent pas les fondements normatifs du pilotage par les résultats, et peu ses effets selon une perspective critique, perspective au cœur des travaux que mène la Chaire de recherche du Canada en politiques éducatives dont je suis titulaire. Cette perspective davantage critique est aussi au cœur du livre « L’école à l’épreuve de la performance ». Yves Dutercq y questionne par exemple les conséquences de la performance comme outil de gouvernance sur les enseignants de l’école primaire en France.
Ces pilotages promettent d'améliorer l'efficacité des systèmes éducatifs. Est-ce réellement le cas ?
Sur la dimension d’efficacité, certaines recherches, particulièrement aux Etats-Unis, montrent un effet positif des politiques d’accountability sur la réussite des élèves avec des gains le plus souvent en mathématiques et pour les niveaux de scolarité les plus élevés. Pour d’autres, les programmes d’accountability à l’échelle de l’État augmenteraient les résultats seulement aux tests externes et dans le cas de tests à forts enjeux. Néanmoins, ils ne participeraient pas de la réduction du taux de décrochage élevé au secondaire, facteur d’équité. Ces recherches montrent que les gains de réussite varient également fortement en fonction de l’année d’étude, de la discipline et des populations ; ils ne sont pas non plus stables dans le temps. De plus, ces études montrent que les directions d’établissements ou les enseignants peuvent avoir recours à des comportements stratégiques dans le but d’augmenter les résultats de écoles et élèves : maquillage des chiffres, focalisation sur les élèves les plus aptes à augmenter les standards… Les effets du pilotage par les résultats sur l’efficacité des systèmes scolaires sont donc, toujours à mettre en perspective avec un ensemble d’effets imprévus ou « pervers » qui peuvent résulter de cette focalisation sur les résultats dans les systèmes éducatifs.
Ils visent aussi la réduction des inégalités. Est-ce ce qu'on observe ?
Ce point est un point sensible pour lequel il est difficile d’observer un consensus dans les résultats de recherches (voir le chapitre de Mons); les politiques de pilotage à forts enjeux ne semblent pas réduire les écarts de résultats entre groupes ethniques aux Etats-Unis. Si on fixe des standards élevés, qu’on sanctionne différents acteurs qui n’atteindraient pas les résultats escomptés, les difficultés se cristallisent au sein des écoles qui accueillent les publics les plus défavorisés en termes de bagage scolaire et académique. Ce sont les écoles les plus défavorisées et les élèves les plus en difficulté qui sont le plus en proie à des difficultés pour rejoindre les objectifs fixés. La question porte alors sur les mesures d’accompagnement et de soutien à disposition de ces écoles et des élèves les plus faibles pour améliorer leurs performances. Cela interroge l’articulation entre divers instruments politiques : les évaluations externes, les politiques de soutien, la formation continue, le type de responsabilisation et de reddition de compte des équipes. Ainsi, une étude de cas belge dans le livre, montre que des dispositifs d’évaluation externes et de responsabilisation « douce » peuvent aller de pair avec une mobilisation des établissements et des enseignants sur l’amélioration des objectifs de réussite, à condition de mettre en place leur implication dans la construction du dispositif d’évaluation et d’accompagnement. Une question cruciale porte donc sur les modalités par lesquelles on associe et on implique les équipes locales dans ces dispositifs souvent « verticaux ». Les effets de ces politiques de régulation par les résultats et de leurs modalités concrètes sur la réduction du lien entre inégalités sociales et scolaires restent donc à questionner davantage, ce qui est d’ailleurs le sujet de travail d’une de mes doctorantes, Annelise Voisin. Mais il s’agit aussi d’interroger la définition même et les implications de ce focus sur la notion de performance et sur les implications de cet accent sur la performance pour l’institution scolaire. Ce dernier point pouvant être vu comme la problématique qui traverse l’ensemble de l’ouvrage.
Propos recueillis par François Jarraud